13-08-2010 | C's

Una propuesta diferente a la del resto de partidos con representación en el Parlamento catalán, que defiende el modelo de la multilateralidad, frente a una absurda bilateralidad fuera de la legalidad

Esta propuesta fue entrada al Conseller de Economía de la Generalitat el pasado mes de julio.

BASES DE CIUDADANOS-PARTIDO DE LA CIUDADANIA (C's) PARA UN NUEVO SISTEMA DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA

La evolución del Estado autonómico y la progresiva asunción de competencias por parte de las distintas Comunidades Autónomas han hecho que el sistema de financiación territorial pactado en el año 2001 que, en principio aspiraba a tener una vigencia indefinida, esté siendo sometido a una revisión en profundidad. Ello es consecuencia, entre otros aspectos, de las relevantes reformas llevadas a cabo en los diferentes Estatutos de Autonomía.

El cambio de sistema está originando un vivo debate entre las distintas Administraciones y formaciones políticas, que se ha tornado conflictivo y complejo por errores en el planteamiento de algunas propuestas de sistema que no garantizan, entre otros, el principio de igualdad. Ello es debido a una equivocada estrategia "negociadora" que genera rechazo en el resto de los actores y hace prácticamente imposible el consenso necesario para reformar el sistema al pretender imponer soluciones de forma unilateral que afectan al conjunto del sistema.

El sistema de financiación autonómica: un complejo marco normativo.

La regulación de la financiación autonómica se asienta en una configuración triple que parte del carácter abierto e indeterminado desde el que la Constitución aborda esta materia y a la que se han superpuesto las previsiones de los Estatutos y de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), prevista en el artículo 157.3 de la Constitución.

Este marco ha dado lugar a frecuentes divergencias e, incluso contradicciones, que han exigido la intervención del Tribunal Constitucional en numerosas ocasiones. El Título VI que regula la financiación de la Generalitat, a la vista de los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra el Estatuto de Autonomía de Cataluña, tampoco se librará del control de constitucionalidad.

El Tribunal Constitucional ya ha tenido ocasión de fijar su posición en esta materia y, así, ha recordado que la LOFCA cumple una función específica y constitucionalmente definida (STC 13/2007) que es la de delimitar las competencias financieras estatales y autonómicas previstas en el artículo 157 de la Constitución. Con este precepto, tal como ha recordado el Tribunal Constitucional en la STC 68/1996, se ha pretendido habilitar "la intervención unilateral del Estado en este ámbito competencial a fin de alcanzar un mínimo grado de homogeneidad en el sistema de financiación autonómico, orillando así la dificultad que habría supuesto que dicho sistema quedase exclusivamente al albur de lo que se decidiese en el procedimiento de elaboración de cada uno de los Estatutos de Autonomía".

El carácter multilateral del acuerdo de financiación autonómico. La relevancia del Consejo de Política Fiscal y Financiera.

La negociación o relación bilateral entre el Estado y una Comunidad Autónoma no puede ser la base para la negociación de un nuevo sistema financiero que, bien al contrario, debe ser el resultado de un acuerdo global y general. De ahí que el principal problema que ha surgido, hasta ahora, en el marco de la negociación política, ha sido tomar el EAC como fuente preferente de legitimidad para abordar el nuevo sistema de financiación autonómica, ignorando el carácter multilateral del modelo y la normativa básica que constituye la LOFCA.

Ciudadanos-Partido de la Ciudadanía (C's) defiende que el protagonismo de la negociación del nuevo sistema de financiación autonómico debe residir en el Consejo de Política Fiscal y Financiera. Ello es perfectamente compatible con las funciones que tiene asignadas la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat.

Es más, la subordinación al modelo general queda implícitamente reconocida incluso en el vigente Estatuto de Autonomía de Cataluña. Si bien es verdad que el artículo 201.3 establece que el desarrollo del título VI, referente a la financiación de la Generalitat, corresponde a la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat, también es cierto que esa afirmación debe ser completada:

a) Con el artículo 201.1 del Estatuto que dispone que: "Las relaciones de orden tributario y financiero entre el Estado y la Generalitat se regulan por la Constitución, el presente Estatuto y la Ley Orgánica prevista en el apartado tercero del artículo 157 de la Constitución.

b) Con el párrafo segundo del artículo 210.1 que encuadra el ejercicio de las funciones de la Comisión "sin perjuicio de los acuerdos suscritos por el Gobierno de Cataluña en esta materia en instituciones y organismos de carácter multilateral". Actualmente es el Consejo de Política Fiscal y Financiera, previsto en el artículo 3 de la LOFCA quien cumple las funciones de coordinación entre las Comunidades Autónomas y el Estado en materia fiscal y financiera.

Por lo tanto, hay que concluir que una interpretación sistemática del propio Estatuto lleva a la conclusión de que el sistema establecido en la citada Ley orgánica ampara el pacto de carácter general, y contradice la idea del pacto bilateral entre la Generalitat y el Estado, que afecta directamente al resto de las Comunidades Autónomas y que ha presidido equivocadamente hasta ahora la negociación del nuevo sistema de financiación.

A efectos de alcanzar la "paz financiera en los territorios" interesa políticamente lograr el acuerdo en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera y que éste sea aceptado por todas las Comunidades Autónomas al objeto de evitar que ninguna Autonomía quede al margen del modelo general de financiación, puesto que es evidente que para componer el mosaico de la financiación autonómica se precisan todas las piezas. Con esa finalidad, consideramos procedente, dada la actuación pionera que en esta materia viene sosteniendo el Gobierno de Cataluña, que se entablen conversaciones previas, además de con el Gobierno de España con el resto de las Comunidades Autónomas para llegar a puntos de consenso que facilite la toma de decisiones en el próximo Consejo de Política Fiscal y Financiera.

Un sistema de financiación autonómico conforme con los principios constitucionales

Para Ciudadanos-Partido de la Ciudadanía es imprescindible que el nuevo acuerdo de financiación combine, adecuadamente, el principio constitucional de igualdad y la autonomía efectiva de los gobiernos de las comunidades autónomas, más cuando esta materia tiene implicaciones muy directas para la calidad de vida de los ciudadanos.

El diseño del sistema de financiación autonómico debe estar orientado por los principios que presiden la Constitución española en esta materia, esto es, los de igualdad, solidaridad, autonomía y multilateralidad y su desarrollo legal mediante la aprobación de una serie de mecanismos que aseguren, a la vez, una hacienda descentralizada pero también homogénea que sea expresión de la eficacia, equidad y lealtad institucional entre las distintas administraciones.

El sistema de financiación territorial debe asentarse en:

a) El principio de igualdad que determina que todos los ciudadanos españoles, con independencia de la comunidad autónoma en que residan, tengan acceso a los servicios públicos comunes en condiciones similares y que obliga a que los recursos se distribuyan entre las CCAA de acuerdo con sus necesidades de gasto, con el objetivo de que todas ellas tengan la misma capacidad de prestación de servicios.

b) El principio de autonomía que ampara que los gobiernos regionales dispongan del margen de maniobra necesario para adecuar su oferta de bienes y servicios públicos a las necesidades y preferencias de su población, sin poner en cuestión las políticas de redistribución de la renta entre todos los ciudadanos y el nivel de servicios que debe garantizar el gobierno central en todas las CCAA.

Ciudadanos – Partido de la Ciudadanía, bajo los principios antes expuestos, considera necesario modificar el sistema de financiación por las carencias que presenta y las transformaciones que la sociedad española ha experimentado en términos demográficos (envejecimiento de la población, inmigración, etc.), con la finalidad de adaptarlo a estas nuevas realidades.

Para ello proponemos las siguientes bases:

1.- Asegurar la igualdad efectiva de todos los ciudadanos en el acceso a los servicios públicos

El principio constitucional de igualdad no puede entenderse únicamente como una cláusula formal de igualdad ante la ley, sino que debe traducirse en una garantía efectiva de acceso a los servicios públicos del estado del bienestar en condiciones de igualdad para todos los ciudadanos con independencia de la Comunidad Autónoma en la que vivan.

En un Estado descentralizado como el nuestro, esta garantía no puede suponer la uniformidad total en todas y cada una de las prestaciones públicas porque esto desvirtuaría por completo el papel de las administraciones autonómicas. Lo que sí exige el principio de igualdad es una garantía global de carácter financiero: todas las regiones han de disponer de los recursos suficientes para poder prestar, si así lo deciden, un paquete comparable de servicios a sus ciudadanos con independencia de su nivel de renta y de sus características demográficas y geográficas, siempre y cuando su gestión no sea menos eficiente que el promedio y no utilicen sus competencias tributarias para reducir los impuestos que pagan sus ciudadanos por debajo de la escala de referencia.

En coherencia con estos principios, el volumen de recursos asignado a cada Comunidad para financiar su funcionamiento ordinario (dejando de lado las ayudas al desarrollo y la financiación específica para competencias atípicas) ha de determinarse únicamente en base a criterios objetivos que reflejen la demanda de los principales servicios públicos y los costes unitarios de provisión de éstos. Para ello proponemos las siguientes medidas:

- Es necesario eliminar los aspectos arbitrarios del sistema actual (tales como las normas de modulación y "fondos especiales") que alejan sus resultados de las necesidades de gasto.

- También es necesario aplicar la fórmula de necesidades de gasto año a año, actualizando los valores de las variables que entran en la misma, para garantizar que la financiación evolucione en paralelo con las necesidades de gasto.

- Asimismo, convendría introducir algunos cambios en la fórmula actual de necesidades de gasto que ayudarían a aproximar mejor los costes reales de los principales servicios públicos. En particular, proponemos introducir una ponderación más adecuada de la población por tramos de edad a efectos del reparto de la financiación sanitaria, así como un tramo especifico de financiación educativa que se repartiría en proporción a la población en edad escolar y/o escolarizada;

- Proponemos igualmente revisar al alza el peso de la partida de servicios sociales e integrar en ella la financiación estatal prevista en la Ley de Dependencia.

- Creemos conveniente crear una nueva partida de financiación específica para programas de acogida y atención a los inmigrantes.

- Introducir una corrección por diferencias en niveles de precios que permita a las administraciones autonómicas pagar salarios con igual poder adquisitivo con el mismo esfuerzo presupuestario.

En coherencia con lo anterior, nos oponemos a un recorte del fondo de suficiencia que suponga una nivelación parcial sólo referida a sanidad, educación y servicios sociales y apostamos por una nivelación total con un Fondo de Suficiencia cuyo objetivo sea eliminar cualquier diferencia entre las necesidades de gasto de cada territorio y los ingresos que le correspondan por tributos cedidos o compartidos.

2.- Más corresponsabilidad fiscal de las Comunidades Autónomas

Los recursos asignados a las CCAA por el sistema de financiación autonómico deben efectuarse en la medida de lo posible, a través de participaciones en impuestos que los gobiernos autonómicos puedan modular al alza o la baja, reduciendo al mismo tiempo el peso de las transferencias estatales.

Se trata de dar recursos a los gobiernos autonómicos de otra forma. De una forma que exija que sean los propios gobiernos autonómicos los que pidan los recursos necesarios a sus ciudadanos. De esta manera se incrementa tanto la autonomía de los primeros como la capacidad de control de los segundos y la transparencia del sistema.

Actualmente los recursos asignados a las CCAA por el sistema de financiación llegan a sus haciendas por dos vías:

- En primer lugar, la Administración General del Estado cede (total o parcialmente) a las Administraciones Autonómicas los rendimientos de una serie de figuras tributarias así como, en algunos casos, capacidad normativa sobre las mismas, esto es, la potestad de regular tales figuras, fijando sus escalas de gravamen y deducciones.

- En segundo lugar, la Administración General del Estado transfiere a cada Administración Autonómica una cantidad que refleja, en el momento en el que se pone en marcha el sistema, la diferencia entre los recursos totales que le corresponden y los que ésta obtiene a través de los impuestos cedidos. Los gobiernos autonómicos obtienen únicamente en torno a un 40% de sus ingresos ordinarios de tributos que pueden subir o bajar. Esto plantea un doble problema. Por una parte, limita innecesariamente la autonomía de estas administraciones para modular sus ingresos y, por lo tanto, sus gastos. Por otra, las sitúa en una posición de cierta irresponsabilidad fiscal, permitiéndoles gastar recursos que no han tenido que pedir a sus ciudadanos y evitando así el consiguiente coste político. El problema se complica porque la complejidad del sistema y la falta de información accesible a la ciudadanía en general hacen que sea muy difícil para el ciudadano evaluar los costes y beneficios que se derivan para él de la actuación de su gobierno autonómico.

En particular, proponemos las siguientes medidas:

- Aumentar las participaciones autonómicas en los grandes tributos estatales (IRPF, IVA e impuestos especiales) en la medida de lo posible con capacidad normativa, reduciendo en el mismo importe las transferencias de nivelación con cargo al Fondo de Suficiencia. En el caso de los impuestos sobre el consumo final (IVA e impuestos especiales) la potestad normativa podría cederse de forma colegiada al conjunto de las CCAA con el fin de mantener la uniformidad de tipos que exige la Comisión Europea.

- Desdoblar las tarifas de las principales figuras tributarias, incluyendo el IVA y los impuestos especiales en un tramo estatal y otro autonómico, claramente diferenciados, que serían regulados independientemente.

- Devolver el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones a la Administración General del Estado compensando a las Administraciones Autonómicas por la pérdida de ingresos a través de un aumento en los porcentajes de cesión de otros tributos. Dada la movilidad de la base del gravamen, la cesión del impuesto a las CCAA se ha traducido en una carrera de reducciones a la baja que terminará con la desaparición de un impuesto que cumple una función social importante: la de mitigar el componente hereditario de la desigualdad.

3.- Menos privilegios. Gradual eliminación de las diferencias de resultados entre las Comunidades de régimen foral y las Comunidades de régimen común.

Hoy por hoy, la Constitución española ampara las peculiaridades institucionales del sistema foral de financiación que se aplica en Navarra y el País Vasco, pero ello no tiene por qué traducirse en que estas comunidades dispongan en promedio de una financiación por habitante muy superior a la asignada al resto de las regiones (las llamadas de régimen común). De hecho, la magnitud de las diferencias de recursos que existen entre ambos grupos de comunidades representa una violación clara de la prohibición constitucional de que el sistema autonómico comporte privilegios económicos o sociales.

De no producirse una reforma constitucional que elimine los privilegios forales, convendría reducir gradualmente la diferencia de resultados entre los dos regímenes del sistema de financiación mediante la introducción de una aportación de las comunidades forales al Fondo de Suficiencia que financia las transferencias de nivelación a las regiones con menores recursos fiscales propios. Tal aportación crecerá gradualmente hasta que la financiación neta de las comunidades forales sea equiparable a la del resto de las comunidades.

4.- Más cooperación y coordinación en la gestión tributaria del Estado y de las Comunidades Autónomas.

La fragmentación de la Administración Tributaria del Estado en una serie de consorcios bilaterales independientes entre la Administración General del Estado y cada una de las CCAA es un grave error. En nuestra opinión, la fragmentación de la gestión de los grandes impuestos estatales no es un desarrollo deseable por cuanto podría dar lugar a problemas de falta de coordinación y de comunicación y a la pérdida de importantes economías de escala y alcance, con el consiguiente aumento del fraude y de la ocultación fiscal así como de los costes de gestión y cumplimiento tributario. La creación de un único consorcio que agrupase a todas las agencias recaudatorias centrales y autonómicas en una administración única y profesional dotada de un sistema unificado de información y de gestión sería una forma más eficaz de dar mayor participación a las CCAA en la gestión tributaria.

Las Administraciones Autonómicas y la Administración General del Estado estarían representadas en los órganos de gobierno del consorcio y tendrían derecho a recabar toda la información que consideren de interés para la formulación de las políticas tributarias de su competencia en sus respectivos ámbitos territoriales.

5.- Más transparencia.

Las cifras detalladas de cualquier nuevo acuerdo de financiación deberán hacerse públicas de inmediato y la participación de las comunidades autónomas en los ingresos tributarios del Estado debería ser más visible para el ciudadano.

Asimismo, la Administración General del Estado y las CCAA deben publicar todos los años una liquidación territorializada de sus presupuestos de gasto desglosada por Programas.

En un Estado democrático, la opinión pública ha de tener acceso a toda la información necesaria para evaluar la actividad de los gobiernos. Este principio ha de extenderse también a la dimensión territorial de sus actuaciones.

La opacidad de los diferentes gobiernos en este campo ha resultado muy contraproducente por dos razones:

a) La no publicación y discusión pública de las balanzas fiscales territoriales -irrelevantes técnicamente- ha permitido a algunas formaciones políticas hacer de ese hecho un instrumento de manipulación a favor de determinadas tesis disgregadoras.

b) Impiden identificar posibles anomalías en la distribución territorial del gasto público que convendría corregir.

Finalmente, Ciudadanos - Partido de la Ciudadanía ratifica así su compromiso con un modelo de financiación estable y equitativo, que asegure la suficiencia financiera de las comunidades autónomas, garantice la igualdad en derechos y servicios entre todos los españoles, independientemente de su lugar de residencia, y consolide la capacidad del Estado para llevar a cabo políticas de redistribución y justicia social.

Por ello, C's insta al Gobierno del Estado, a los Gobiernos autonómicos y a las distintas formaciones políticas a hacer un ejercicio de responsabilidad y a abordar esta cuestión con sentido de Estado, velando por la justicia del modelo resultante y primando el interés general sobre los particulares de cada Comunidad Autónoma, en la confianza que el acuerdo común es el mejor acuerdo para todos y también, por supuesto, para Cataluña.